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皇帝再精明能干，也只有一双手、一双眼，不可能总揽亲裁所有天下大事，于是朱元璋又创置了“四辅官”，由起自庶民的儒士们担任，以协赞政事，以安生民。

不久皇帝便发现这一套行不通，这些儒生虽然可靠，却没有什么实际处政经验，于是废去四辅官，并于洪武十五年（1382年）仿宋代制度，设内阁于殿廷，置益殿、武英殿、文渊阁、东阁大学士，职权是侍左右，备顾问。

此时的内阁，既非官署名，也非职官名，殿阁学士也不入典机务，很少参与政事，但它填补了组织形式上的空白。

内阁大学士为三至六人，原属于文学侍从之臣。如果殿试时文理出众，名列前茅，便可以进入翰林院，获得博览群书的深造机会。翰林几经迁转后，其中的突出人物就可以被任命为大学士，供职于文渊阁，专职为替皇帝撰拟诏告，润色御批公文的词句。

这些人原官品秩低，不兼部务，也无官属，不能直接指挥行政，与东汉尚书、唐代翰林学士性质略同。但由于文渊阁是皇帝的文书机构，最接近皇帝，在不设丞相的情况下，基于处理政事的需要，这个机构的职权必然会越来越大。久而久之，大学士逐渐升迁，并有了正式的办事场所。大学士本身官秩只有五品，但其所迁任官职往往至尚书、侍郎等，或有加衔至于“三公”者，如此，地位便大大提高。

明成祖朱棣登极后，决定起用一批资浅而干练的文臣入文渊阁办事，参预机务，因在大内殿阁行事办公，故称为“内阁”，内阁参预机务从此开始。

只是此时的阁臣品秩远在六部尚书之下，且不设官署，不辖诸司事务，权势也不大。到了明仁宗朱高炽时，内阁专任批答文章，糙拟诏令，阁职渐崇，权势迅疾增大，甚至超过宰相，号为“辅臣”。

明宣宗朱瞻基即位后，基本上保留了原来的中央机构，但也作了某些变动，其中最明显的就是创造了一套“票拟”制度，突出了内阁的作用，并使得宦官开始参政。

票拟又称拟票、票旨、条旨，指内阁对奏章所拟的批答。按照惯例，六部本章文书由通政司[39]汇总，送左顺门[40]，交内书房收录。皇帝阅览过后，认为不便批示的留中不发，凡要批示的则送内阁拟票——内阁将所拟批答之辞用小票墨书，贴于奏章之上，再进呈皇帝批红。明宣宗朱瞻基一般会采纳内阁的建议，并将诏令分送给各主管部门去执行。

这样，内阁就成为了皇帝和六部之间的桥樑，控制了决策权和审议权。内阁大学士可以不与主管各部商议就直接提出建议，只要皇帝没有异议，这些建议便会自动生效。六部原先直接对皇帝负责，逐渐变成了秉承内阁之意行事。这套制度在一定程度上促使行政效率大大提高，但从另一个方面来说，也间接促进了宦官势力的崛起。

在票拟制度中，皇帝仍然是最后的决策者，有大量的奏章要处理。以明宣宗朱瞻基而言，他爱好广泛，喜好书法、绘画、文学、骑射、宴饮、游乐等，又好微服出行，斗蟋蟀也是其一大嗜好[41]。对于兴趣多多的皇帝而言，批阅奏章无疑是个繁重的辛苦差事。为了减轻自身负担，皇帝开始让宦官读书，受到所谓的正规教育，以能够协助他处理文书和奏章。宦官本是皇室家奴，只有忠于皇帝才有立身之处。基于这一点考虑，朱瞻基认为宦官忠诚可靠，能够保守机密，且朝夕跟随在身边，是最合适的助理。